Prêter sans agrément en Espagne : l’activité réservée

Le droit financier espagnol n’interdit pas une activité de manière générale pour ensuite prévoir des exceptions. Il fait quelque chose de différent et de plus sévère : il énumère les personnes qui peuvent l’exercer et interdit ensuite expressément à toute autre de l’exercer. Cette technique s’appelle l’activité réservée et se retrouve, avec la même structure, dans les trois matières qui nous intéressent ici : les services de paiement, l’émission de monnaie électronique et l’exercice de l’activité de crédit.

La conséquence pratique est que la bonne question n’est jamais « est-ce interdit ? ». La question est « suis-je dans la liste ? ». Et si vous n’y êtes pas, peu importe que votre modèle soit raisonnable, que le volume soit faible ou que le projet soit animé de bonnes intentions : vous êtes en dehors du périmètre.

Il convient en outre de distinguer trois situations qui sont constamment confondues et qui ont des conséquences très différentes :

• Activité non réservée. Ce que vous faites ne correspond tout simplement à aucune des définitions légales. Vous n’avez besoin de rien, mais il est utile de le documenter.
• Activité réservée avec exclusion légale. Elle correspond à la définition, mais la norme elle-même l’exclut de son champ. L’exclusion doit être démontrée, et elle est souvent plus étroite qu’il n’y paraît.
• Activité réservée avec régime d’exemption. Vous êtes dans le périmètre, mais il existe un régime allégé — normalement fondé sur le volume — qui évite l’agrément complet. Il exige presque toujours une inscription préalable : l’exemption ne joue pas toute seule.

Ce troisième point est celui qui fait perdre le plus de projets. Être exempté ne signifie pas ne rien faire ; cela signifie suivre une procédure différente et plus légère. Celui qui opère en se croyant exempté sans s’être inscrit se trouve exactement dans la même position que celui qui opère sans agrément.

L’article 5 du décret-loi royal 19/2018 fixe la liste. Seules quatre catégories de prestataires pourront fournir à titre professionnel des services de paiement : les établissements de crédit, y compris les succursales en Espagne d’établissements de crédit étrangers ; les établissements de monnaie électronique, dans la mesure où les services fournis par les succursales sont liés à l’émission de monnaie électronique ; les établissements de paiement régis par le titre I et les entités relevant des régimes des articles 14 et 15 ; et la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos (la poste espagnole), pour les services qu’elle est habilitée à fournir en vertu de sa réglementation spécifique.

À ces quatre catégories s’ajoutent, lorsqu’ils n’agissent pas en qualité d’autorités publiques, la Banque centrale européenne, la Banque d’Espagne et les autres banques centrales nationales, ainsi que l’Administration générale de l’État, les Communautés autonomes et les collectivités locales.

Vient ensuite le paragraphe 3, qui n’admet aucune lecture nuancée : « Il est interdit de fournir l’un quelconque des services de paiement énumérés à l’article 1 à toute personne physique ou morale qui n’est pas prestataire de services de paiement ni expressément exclue du champ d’application du présent décret-loi royal. »

Deux nuances qui passent souvent inaperçues. La première : la mention des entités relevant des articles 14 et 15 signifie que la liste inclut les entités exemptées, qui sont des prestataires légitimes même si elles n’ont pas d’agrément complet — à condition d’être inscrites. La seconde : disposer d’un agrément pour certains services de paiement ne fait pas de vous un prestataire habilité pour d’autres. L’agrément précise les services qu’il couvre, et en fournir un autre vous replace face à cette même interdiction. Si c’est votre cas, la voie à suivre est l’extension de l’agrément.

La délimitation critique ne se trouve pas dans la liste des émetteurs, mais dans la définition de la monnaie électronique à laquelle renvoie l’interdiction. De nombreux produits à solde prépayé, porte-monnaie de plateforme et comptes internes de marketplace évoluent à cette frontière sans l’avoir jamais analysée. La question décisive n’est pas de savoir si vous l’appelez porte-monnaie, mais s’il existe une valeur monétaire stockée représentant une créance sur l’émetteur et acceptée par des tiers autres que lui.

Il convient en outre de croiser cette analyse avec celle de l’agrément d’établissement de monnaie électronique : un même fonctionnement peut se trouver hors du périmètre de la monnaie électronique et dans celui des services de paiement, ou inversement. Ce sont deux monopoles distincts, avec deux listes distinctes, et il faut répondre aux deux.

La collecte de fonds remboursables auprès du public est réservée aux établissements de crédit, et l’article 3.3 de la loi 10/2014 la formule en termes très larges : « Il est interdit à toute personne, physique ou morale, non agréée ni inscrite comme établissement de crédit d’exercer les activités légalement réservées aux établissements de crédit et d’utiliser leurs dénominations propres ou toute autre susceptible de prêter à confusion avec elles. »

L’octroi de crédit, en revanche, n’a traditionnellement pas été réservé avec la même intensité. Les établissements financiers de crédit (EFC), régis par l’article 6 de la loi 5/2015, sont des sociétés qui, sans avoir la qualité d’établissement de crédit, peuvent exercer à titre professionnel l’octroi de prêts et de crédits, l’affacturage (factoring), le crédit-bail, l’octroi d’avals et de garanties et le prêt viager hypothécaire, entre autres. Leur limite structurelle est qu’ils ne peuvent pas collecter de fonds remboursables auprès du public, même s’ils peuvent émettre des valeurs mobilières conformément à la réglementation du marché des valeurs ou titriser des actifs.

Il en est résulté, pendant des années, un large espace de prêteurs qui accordent du crédit sans être une entité supervisée, soumis à des règles de transparence et de protection des consommateurs mais pas à un régime d’agrément prudentiel. C’est précisément cet espace que la réforme du crédit à la consommation vient refermer. Et c’est la raison pour laquelle cette page est aujourd’hui pertinente pour beaucoup plus d’entités qu’il y a un an.

Ce second monopole est enfreint avec une fréquence surprenante, et presque toujours au même endroit : le matériel commercial. Appeler « votre banque digitale » un produit qui n’est pas une banque, ou « votre compte » ce qui n’est qu’un porte-monnaie technique, n’est pas une licence poétique. L’interdiction de l’article 3.3 de la loi 10/2014 vise expressément les dénominations « susceptibles de prêter à confusion », et ce critère s’apprécie selon la perception du destinataire, non selon l’intention de l’émetteur.

Le cas de l’établissement financier de crédit présente en outre une nuance inverse et peu connue : la dénomination n’est pas seulement réservée, son emploi est obligatoire. L’EFC agréé doit inclure « EFC » dans sa dénomination sociale. Ce n’est pas une option de marque.

Première voie : sortir de la définition. C’est la plus propre et la plus sous-utilisée, car elle exige de bien comprendre la définition légale avant de concevoir le produit. Changer le titulaire des fonds, la personne qui entretient la relation avec le client ou le moment où se produit le transfert de valeur peut faire sortir un fonctionnement entier du périmètre. C’est une décision d’architecture du produit, pas un artifice de rédaction : si le flux réel de fonds ne change pas, la qualification non plus.

Deuxième voie : se prévaloir d’une exclusion légale. Les normes sur les services de paiement et sur la monnaie électronique contiennent des listes d’opérations exclues de leur champ. Elles sont plus étroites qu’il n’y paraît et leur application suppose souvent de démontrer des éléments de fait — l’étendue du réseau, la finalité de l’instrument, la nature de l’agent commercial —, de sorte qu’il convient de les documenter avant de s’appuyer sur elles et non après une demande d’informations.

Troisième voie : le régime d’exemption fondé sur le volume. C’est la plus oubliée et elle est souvent la réponse adaptée aux projets qui démarrent. L’article 5 du décret-loi royal 19/2018 inclut lui-même parmi les prestataires légitimes les entités relevant des articles 14 et 15, qui sont des régimes allégés. Et il y a là une donnée de calendrier utile : selon le Guide d’information de la Banque d’Espagne, la procédure des entités exemptées de l’article 14 est résolue en vingt jours et, contrairement à l’agrément complet, le silence vaut acceptation.

Mais l’avertissement habituel s’impose : être exempté ne veut pas dire ne rien faire. L’exemption exige une inscription préalable et joue sur des seuils qu’il faut surveiller en continu, car les dépasser exclut du régime. Si votre projet peut entrer ici, le point de départ est l’établissement de paiement à faible volume.

La directive (UE) 2023/2225 — connue sous le nom de CCD2 — devait être transposée avant le 20 novembre 2025 et ses dispositions s’appliquent à compter du 20 novembre 2026. L’Espagne est en retard : l’avant-projet de loi sur les contrats de crédit à la consommation a été soumis à consultation publique le 8 janvier 2026 et n’a pas encore été approuvé.

Ce qui importe pour cette page, c’est que cet avant-projet crée deux nouveaux statuts d’entrée dans le périmètre supervisé, tous deux auprès de la Banque d’Espagne :

• Le prêteur à coût élevé agréé, régi par le chapitre II de son titre I. L’ agrément relève de la Banque d’Espagne et le capital social minimum prévu est de 300 000 euros, intégralement libéré, avec une société de capitaux constituée par fondation simultanée, siège social et administration effective en Espagne, et objet social limité par les statuts.
• L’établissement financier de crédit à champ limité (EFCAL), que l’avant-projet introduit en modifiant la loi 5/2015 : des sociétés de capitaux n’ayant pas la nature d’établissement de crédit, à activité limitée et supervisées par la Banque d’Espagne.

Parallèlement, la réforme touche aussi les intermédiaires : elle modifie la loi 2/2009 pour mettre en place les registres des communautés autonomes et un registre national pour les intermédiaires à titre subsidiaire. Le projet de décret royal d’application prévoit en outre un registre des prêteurs à titre subsidiaire géré par la Direction générale de la Consommation, pour les fournisseurs de biens ou de services qui ne sont pas des microentreprises et qui accordent du crédit sans intérêts avec des frais limités.

La lecture est directe pour tout opérateur : si vous accordez aujourd’hui du crédit à la consommation, financez des achats en point de vente ou intermédiez dans la conclusion de crédits sans être supervisé, le 20 novembre 2026, votre situation peut changer. Et l’avant-projet contient des dispositions transitoires sur la continuité des opérateurs et les délais d’inscription dont il convient de suivre le détail de près, car c’est d’elles que dépend la marge réelle dont vous disposez. Vous pouvez consulter la vue d’ensemble sur la CCD2, le prêteur à coût élevé et l’EFCAL.