Programme d’activités devant la Banque d’Espagne

Le programme d’activités est le document dans lequel le demandeur décrit les opérations qu’il entend réaliser et comment il va s’organiser pour les réaliser. Il figure comme document obligatoire dans la demande d’agrément des quatre statuts que la Banque d’Espagne supervise ou instruit : établissements de paiement, établissements de monnaie électronique, établissements financiers de crédit et banques.

Il faut comprendre sa fonction réelle, car elle n’est pas de vendre le projet. Le programme d’activités remplit trois fonctions juridiques simultanées, et toutes les trois ont des conséquences :

• Il délimite l’objet de l’agrément. L’agrément autorise à fournir les services précis qui figurent dans le programme, non des services en général. Ce qui est hors programme reste hors agrément.
• Il fixe le périmètre du passeport européen. L’article 10.1 du décret royal 736/2019 le dit précisément : l’agrément « sera valable dans tous les États membres et permettra de fournir des services de paiement couverts par l’agrément ». Si le service n’est pas dans le programme, il ne voyage pas.
• C’est un motif autonome de refus. Lorsqu’un établissement veut ouvrir une succursale à l’étranger, le superviseur peut refuser « lorsque le programme d’activités prévoit la fourniture de services de paiement non autorisés à l’établissement ». Le programme est confronté à l’agrément, et l’écart se paie.

D’où la règle pratique qui gouverne tout le travail : le programme d’activités ne se rédige pas à la fin, quand le reste du dossier est déjà monté. Il se rédige au début, car c’est le document dont dépendent les autres. Si le programme indique que vous fournirez quatre services et que le plan d’affaires projette des revenus d’un cinquième, le dossier contient une contradiction interne que le superviseur trouvera.

La comparaison du tableau ci-dessus induit une erreur très courante : croire que, pour les établissements de paiement et de monnaie électronique, le programme d’activités est un document léger parce que la disposition qui l’exige est courte. La lecture correcte est l’inverse, et tient à la façon dont le règlement est construit.

Dans le régime des paiements, l’article 2.1 du décret royal 736/2019 énumère dix-huit documents, de la lettre a) à la lettre r). Le programme d’activités n’est que la lettre a). Tout ce qui, dans le régime des EFC et des banques, figure dans le programme — organisation administrative et comptable, procédures de contrôle interne, traitement des plaintes et réclamations, organes de lutte contre le blanchiment — figure, dans le régime des paiements, en dehors, réparti dans les lettres e), f), k), l) et q). Ce qui change n’est pas le volume d’informations exigé : c’est l’endroit où elles se trouvent.

Cela a une conséquence pratique très concrète. Dans un dossier d’établissement de paiement ou de monnaie électronique, le risque n’est pas que le programme soit trop court : c’est que les dix-huit documents se contredisent entre eux. Chacun est souvent rédigé par une équipe différente — le métier écrit le programme, la technologie la politique de sécurité, la conformité le manuel LCB-FT — et le superviseur les lit ensemble. Dans un dossier d’EFC ou de banque, en revanche, le risque se concentre : le programme est un long document comportant cinq blocs obligatoires et, s’il en manque un, l’absence est visible.

Deux documents méritent une mention à part, car ils surprennent ceux qui arrivent pour la première fois. Le premier est le dépôt préalable : l’EFC comme la banque doivent justifier avoir constitué un dépôt équivalant à 20 % du capital minimum — à la Caja General de Depósitos à la disposition du Secrétariat général du Trésor dans le cas de l’EFC, et à la Banque d’Espagne dans le cas de la banque. Ce n’est pas une exigence ultérieure : elle figure dans la demande.

Le second est le règlement de défense du client, établi conformément à l’arrêté ECO/734/2004. Pour les établissements de paiement et de monnaie électronique, il s’agit d’un document expressément exigé dans la demande — lettre q) —, et non d’un élément que l’on monte après avoir obtenu l’agrément. C’est l’un des oublis les plus fréquents dans des dossiers préparés par des équipes issues du monde du produit et non de la réglementation.

Dans le régime des paiements et de la monnaie électronique, la distinction figure dans la norme, dans deux lettres consécutives. La lettre a) est le programme d’activités : ce que vous allez faire. La lettre b) est le plan d’affaires : avec quels chiffres. Le décret royal 736/2019 exige à cette lettre b) « un plan d’affaires portant sur les activités citées à la lettre précédente, comprenant un calcul des prévisions budgétaires pour les trois premiers exercices d’activité de l’établissement de paiement, qui démontre qu’il pourra employer des systèmes, des ressources et des procédures adéquats et proportionnés pour fonctionner correctement ».

Notez la formule : « portant sur les activités citées à la lettre précédente ». La norme impose expressément la cohérence entre les deux documents. Si le programme décrit trois services et que le plan d’affaires projette des revenus pour quatre lignes, le dossier se contredit lui-même sur deux feuillets consécutifs. C’est exactement le type d’écart qui entraîne une demande d’informations et, avec elle, la suspension du délai.

Le Guide d’information à l’attention des demandeurs que publie la Banque d’Espagne est utile ici, car il décrit ce qu’elle s’attend à trouver dans chaque document : pour le programme, « un mémoire qui identifie les services que l’on entend fournir et comment ceux-ci s’inscrivent, le cas échéant, dans l’une des catégories légales » ; pour le plan d’affaires, « un plan de marketing, ainsi qu’un plan d’affaires portant sur toutes les activités que l’établissement exercera », avec des prévisions sur trois exercices en scénario normal et en scénario de crise. La Banque d’Espagne publie elle-même un modèle de prévisions sous forme de tableur.

L’existence de ce guide n’est pas fortuite : l’article 2.5 du décret royal 736/2019 oblige la Banque d’Espagne à inclure sur son site web « un guide à l’attention des demandeurs, qui informera de manière détaillée sur les démarches, les exigences légalement établies et les critères appliqués dans les procédures d’agrément et d’enregistrement », disponible « en espagnol et en anglais ». Si vous allez déposer un dossier, ce guide est une lecture obligatoire avant d’écrire la première ligne.

Les deux lignes centrales de ce tableau sont celles qui déroutent le plus de projets. L’établissement financier de crédit n’est pas agréé par la Banque d’Espagne : il l’est par le ministère, et la demande se dépose — en double exemplaire — auprès du Secrétariat général du Trésor et du Financement international. La Banque d’Espagne intervient par un rapport obligatoire puis par l’inscription au registre spécial des EFC. Préparer le dossier en supposant que l’interlocuteur est le superviseur bancaire, c’est partir du mauvais pied.

Et l’agrément bancaire est décidé par la Banque centrale européenne, en vertu du Mécanisme de surveillance unique : la Banque d’Espagne instruit le dossier et transmet la proposition. La fiche de la démarche le dit elle-même sans détour : c’est la BCE qui statue et, en cas de rejet conformément à la législation nationale, la Commission exécutive de la Banque d’Espagne. Cela conditionne la langue, le calendrier et la stratégie d’interlocution.

Une remarque sur les délais qu’il convient d’intégrer : le décompte ne démarre pas au dépôt, mais à la réception de la documentation complète. Les règlements le disent ainsi — « à sa réception [...] ou au moment où la documentation exigible est complétée » — et le Guide de la Banque d’Espagne le confirme : trois mois « à compter de la réception de la demande si elle est complète ». Un dossier incomplet ne consomme pas de délai : il le remet à zéro. C’est pourquoi un programme d’activités bien construit n’est pas une question de forme, mais de calendrier.

Il existe en outre cinq modèles sectoriels que la Banque d’Espagne publie pour les établissements de paiement et de monnaie électronique et qui correspondent un à un aux lettres f), g), h), i) et j) de l’article 2.1 : incidents de sécurité, données de paiement sensibles, continuité de l’activité, données statistiques sur les paiements et la fraude, et politique de sécurité. Utiliser ces modèles évite un tour complet de demandes d’informations, car cela garantit que chaque lettre du règlement a son document et que le document répond à ce qui est demandé.

Il vaut la peine de s’arrêter sur la pré-demande. Le Guide de la Banque d’Espagne indique que « il est offert aux demandeurs la possibilité de tenir une réunion avant de déposer formellement la demande ». Cette réunion est le meilleur moment pour confronter le classement des services dans les catégories légales, qui est précisément la décision qui conditionnera ensuite le programme, le passeport et l’extension future. Y arriver avec le programme d’activités déjà rédigé, même à l’état de brouillon, change complètement la qualité de l’échange.