Programa de actividades ante el Banco de España

El programa de actividades es el documento en el que el solicitante describe qué operaciones pretende realizar y cómo se va a organizar para realizarlas. Aparece como documento obligatorio en la solicitud de autorización de las cuatro figuras que supervisa o instruye el Banco de España: entidades de pago, entidades de dinero electrónico, establecimientos financieros de crédito y bancos.

Conviene entender su función real, porque no es la de vender el proyecto. El programa de actividades cumple tres funciones jurídicas simultáneas y las tres tienen consecuencias:

• Delimita el objeto de la autorización. La autorización habilita para prestar los servicios concretos que constan en el programa, no para prestar servicios en general. Lo que quede fuera, queda fuera.
• Fija el perímetro del pasaporte europeo. El artículo 10.1 del Real Decreto 736/2019 lo dice con precisión: la autorización «será válida en todos los Estados miembros y permitirá prestar servicios de pago que estén cubiertos por la autorización». Si el servicio no está en el programa, no viaja.
• Es causa autónoma de denegación. Cuando una entidad quiere abrir sucursal fuera, el supervisor puede denegar «cuando en el programa de actividades se contemple la prestación de servicios de pago no autorizados a la entidad». El programa se contrasta contra la autorización, y la discrepancia se paga.

De ahí la regla práctica que gobierna todo el trabajo: el programa de actividades no se redacta al final, cuando el resto del expediente ya está montado. Se redacta al principio, porque es el documento del que cuelgan los demás. Si el programa dice que vas a prestar cuatro servicios y el plan de negocio proyecta ingresos de un quinto, el expediente tiene una contradicción interna que el supervisor encontrará.

La comparación de la tabla anterior induce a un error muy común: creer que en entidades de pago y de dinero electrónico el programa de actividades es un documento ligero porque el precepto que lo exige es corto. La lectura correcta es la contraria, y tiene que ver con cómo está construido el reglamento.

En el régimen de pagos, el artículo 2.1 del Real Decreto 736/2019 enumera dieciocho documentos, de la letra a) a la letra r). El programa de actividades es solo la letra a). Todo lo que en el régimen de EFC y de bancos va dentro del programa —organización administrativa y contable, procedimientos de control interno, atención de quejas y reclamaciones, órganos de prevención del blanqueo— en el régimen de pagos va fuera, repartido en las letras e), f), k), l) y q). Lo que cambia no es el volumen de información exigida: cambia dónde va.

Eso tiene una consecuencia práctica muy concreta. En un expediente de entidad de pago o de dinero electrónico, el riesgo no es que el programa quede corto: es que los dieciocho documentos se contradigan entre sí. Cada uno se redacta a menudo por un equipo distinto —negocio escribe el programa, tecnología la política de seguridad, cumplimiento el manual de prevención— y el supervisor los lee juntos. En un expediente de EFC o de banco, en cambio, el riesgo se concentra: el programa es un documento largo con cinco bloques obligatorios y, si falta uno, falta de forma visible.

Dos documentos merecen mención aparte porque sorprenden a quien llega por primera vez. El primero es el depósito previo: tanto el EFC como el banco tienen que justificar haber constituido un depósito equivalente al 20 % del capital mínimo —en la Caja General de Depósitos a disposición de la Secretaría General del Tesoro en el caso del EFC, y en el Banco de España en el caso del banco—. No es un requisito posterior: va en la solicitud.

El segundo es el Reglamento para la defensa del cliente, elaborado conforme a la Orden ECO/734/2004. En entidades de pago y de dinero electrónico es documento expresamente exigido en la solicitud —letra q)—, no algo que se monte después de obtener la licencia. Es uno de los olvidos más frecuentes en expedientes preparados por equipos que vienen del mundo del producto y no del regulatorio.

En el régimen de pagos y de dinero electrónico la distinción está en la norma, en dos letras consecutivas. La letra a) es el programa de actividades: qué vas a hacer. La letra b) es el plan de negocio: con qué números. El Real Decreto 736/2019 exige en esa letra b) «un plan de negocios referido a las actividades citadas en la letra anterior, que incluya un cálculo de las previsiones presupuestarias para los tres primeros ejercicios de actividad de la entidad de pago, que acredite que podrá emplear sistemas, recursos y procedimientos adecuados y proporcionados para operar correctamente».

Fíjate en el inciso: «referido a las actividades citadas en la letra anterior». La norma está imponiendo expresamente la coherencia entre ambos documentos. Si el programa describe tres servicios y el plan de negocio proyecta ingresos de cuatro líneas, el expediente se contradice a sí mismo en dos folios consecutivos. Es exactamente el tipo de discrepancia que genera un requerimiento y, con él, la suspensión del plazo.

La Guía Informativa para Solicitantes que publica el Banco de España es útil aquí porque describe lo que espera encontrar en cada documento: para el programa, «una memoria que identifique los servicios que se pretenden prestar y cómo los mismos encajan, en su caso, en alguna de las categorías legales»; para el plan de negocio, «un plan de marketing, así como un plan de negocio referido a todas las actividades que vaya a llevar a cabo la Entidad», con previsiones a tres ejercicios en escenario normal y en escenario de estrés. El propio Banco de España publica una plantilla de previsiones en formato de hoja de cálculo.

Que la guía exista no es casual: el artículo 2.5 del Real Decreto 736/2019 obliga al Banco de España a incluir en su página web «una guía para solicitantes, que informará de manera detallada sobre los trámites, requisitos legalmente establecidos y criterios aplicados en los procedimientos de autorización y registro», disponible «en español y en inglés». Si vas a presentar un expediente, esa guía es lectura obligatoria antes de escribir la primera línea.

Las dos filas centrales de esa tabla son las que más proyectos descolocan. El establecimiento financiero de crédito no lo autoriza el Banco de España: lo autoriza el Ministerio, y la solicitud se presenta —por duplicado— ante la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional. El Banco de España interviene con informe preceptivo y, después, con la inscripción en el Registro especial de EFC. Preparar el expediente asumiendo que el interlocutor es el supervisor bancario es empezar con el pie cambiado.

Y la autorización bancaria la resuelve el Banco Central Europeo, por efecto del Mecanismo Único de Supervisión: el Banco de España instruye el expediente y eleva la propuesta. La propia ficha del trámite lo dice sin rodeos: resuelve el BCE y, en caso de desestimación conforme a la legislación nacional, la Comisión Ejecutiva del Banco de España. Eso condiciona el idioma, el calendario y la estrategia de interlocución.

Un apunte sobre plazos que conviene interiorizar: el cómputo no arranca con la presentación, sino con la recepción de la documentación completa. Los reglamentos lo dicen así —«a su recepción [...] o al momento en que se complete la documentación exigible»— y la Guía del Banco de España lo confirma: tres meses «a contar desde la recepción de la solicitud si estuviera completa». Un expediente incompleto no consume plazo: lo reinicia. Por eso un programa de actividades bien construido no es una cuestión de forma, sino de calendario.

Hay además cinco plantillas sectoriales que el Banco de España publica para entidades de pago y de dinero electrónico y que se corresponden una a una con las letras f), g), h), i) y j) del artículo 2.1: incidentes de seguridad, datos de pago sensibles, continuidad de la actividad, datos estadísticos de pago y fraude, y política de seguridad. Usar esas plantillas ahorra una ronda entera de requerimientos, porque garantiza que cada letra del reglamento tiene su documento y que el documento responde a lo que se pregunta.

Merece la pena detenerse en la presolicitud. La Guía del Banco de España señala que «se ofrece a los Solicitantes la posibilidad de mantener una reunión antes de presentar formalmente la solicitud». Esa reunión es el mejor momento para contrastar el encaje de los servicios en las categorías legales, que es justamente la decisión que más tarde condiciona el programa, el pasaporte y la ampliación futura. Llegar a ella con el programa de actividades ya redactado, aunque sea en borrador, cambia por completo la calidad de la conversación.