Programa de atividades perante o Banco de España

O programa de atividades é o documento em que o requerente descreve quais operações pretende realizar e como vai se organizar para realizá-las. Ele aparece como documento obrigatório no pedido de autorização dos quatro tipos de entidade que o Banco de España (banco central espanhol) supervisiona ou cujo processo instrui: instituições de pagamento, instituições de moeda eletrônica, instituições financeiras de crédito e bancos.

Convém entender sua função real, porque não é a de vender o projeto. O programa de atividades cumpre três funções jurídicas simultâneas, e as três têm consequências:

• Delimita o objeto da autorização. A autorização habilita a prestar os serviços concretos que constam do programa, não a prestar serviços em geral. O que ficar de fora, fica de fora.
• Fixa o perímetro do passaporte europeu. O artigo 10.1 do Real Decreto 736/2019 diz isso com precisão: a autorização “será válida em todos os Estados-membros e permitirá prestar serviços de pagamento que estejam cobertos pela autorização”. Se o serviço não está no programa, ele não viaja.
• É causa autônoma de indeferimento. Quando uma entidade quer abrir uma sucursal no exterior, o supervisor pode indeferir “quando o programa de atividades contemplar a prestação de serviços de pagamento não autorizados à entidade”. O programa é confrontado com a autorização, e a discrepância tem um preço.

Daí a regra prática que orienta todo o trabalho: o programa de atividades não é redigido no final, quando o restante do processo já está montado. Ele é redigido no início, porque é o documento do qual os demais dependem. Se o programa diz que você vai prestar quatro serviços e o plano de negócios projeta receitas de um quinto, o processo tem uma contradição interna que o supervisor vai encontrar.

A comparação da tabela anterior leva a um erro muito comum: acreditar que, nas instituições de pagamento e de moeda eletrônica, o programa de atividades é um documento leve porque o dispositivo que o exige é curto. A leitura correta é a oposta, e tem a ver com a forma como o regulamento está construído.

No regime de pagamentos, o artigo 2.1 do Real Decreto 736/2019 enumera dezoito documentos, da alínea a) à alínea r). O programa de atividades é só a alínea a). Tudo o que, no regime das EFC e dos bancos, vai dentro do programa — organização administrativa e contábil, procedimentos de controle interno, atendimento de queixas e reclamações, órgãos de prevenção à lavagem de dinheiro — no regime de pagamentos vai fora, distribuído nas alíneas e), f), k), l) e q). O que muda não é o volume de informação exigida: muda o lugar onde ela vai.

Isso tem uma consequência prática muito concreta. Em um processo de instituição de pagamento ou de moeda eletrônica, o risco não é que o programa fique curto: é que os dezoito documentos se contradigam entre si. Muitas vezes cada um é redigido por uma equipe diferente — a área de negócios escreve o programa, a de tecnologia a política de segurança, a de compliance o manual de prevenção — e o supervisor os lê juntos. Em um processo de EFC ou de banco, ao contrário, o risco se concentra: o programa é um documento longo com cinco blocos obrigatórios e, se faltar um, a falta fica visível.

Dois documentos merecem menção à parte porque surpreendem quem chega pela primeira vez. O primeiro é o depósito prévio: tanto a EFC quanto o banco precisam comprovar a constituição de um depósito equivalente a 20% do capital mínimo — na Caja General de Depósitos, à disposição da Secretaria-Geral do Tesouro, no caso da EFC, e no Banco de España, no caso do banco. Não é um requisito posterior: vai no pedido.

O segundo é o Regulamento de defesa do cliente, elaborado de acordo com a Ordem ECO/734/2004. Nas instituições de pagamento e de moeda eletrônica, é um documento expressamente exigido no pedido — alínea q) —, e não algo que se monta depois de obter a licença. É um dos esquecimentos mais frequentes em processos preparados por equipes que vêm do mundo do produto, e não do regulatório.

No regime de pagamentos e de moeda eletrônica, a distinção está na própria norma, em duas alíneas consecutivas. A alínea a) é o programa de atividades: o que você vai fazer. A alínea b) é o plano de negócios: com quais números. O Real Decreto 736/2019 exige nessa alínea b) “um plano de negócios referente às atividades citadas na alínea anterior, que inclua um cálculo das previsões orçamentárias para os três primeiros exercícios de atividade da instituição de pagamento, que comprove que poderá empregar sistemas, recursos e procedimentos adequados e proporcionais para operar corretamente”.

Repare no trecho: “referente às atividades citadas na alínea anterior”. A norma impõe expressamente a coerência entre os dois documentos. Se o programa descreve três serviços e o plano de negócios projeta receitas de quatro linhas, o processo se contradiz em duas páginas consecutivas. É exatamente o tipo de discrepância que gera uma exigência e, com ela, a suspensão do prazo.

O Guia Informativo para Solicitantes publicado pelo Banco de España é útil aqui porque descreve o que o supervisor espera encontrar em cada documento: para o programa, “uma memória que identifique os serviços que se pretende prestar e como eles se enquadram, se for o caso, em alguma das categorias legais”; para o plano de negócios, “um plano de marketing, bem como um plano de negócios referente a todas as atividades que a Entidade vá realizar”, com previsões para três exercícios em cenário normal e em cenário de estresse. O próprio Banco de España publica um modelo de previsões em formato de planilha.

Que o guia exista não é por acaso: o artigo 2.5 do Real Decreto 736/2019 obriga o Banco de España a incluir em seu site “um guia para solicitantes, que informará de maneira detalhada sobre os trâmites, os requisitos legalmente estabelecidos e os critérios aplicados nos procedimentos de autorização e registro”, disponível “em espanhol e em inglês”. Se você vai apresentar um processo, esse guia é leitura obrigatória antes de escrever a primeira linha.

As duas linhas centrais dessa tabela são as que mais desorientam projetos. A instituição financeira de crédito não é autorizada pelo Banco de España: quem a autoriza é o Ministério, e o pedido é apresentado — em duas vias — perante a Secretaria-Geral do Tesouro e Financiamento Internacional. O Banco de España intervém com um relatório obrigatório e, depois, com a inscrição no Registro especial de EFC. Preparar o processo supondo que o interlocutor é o supervisor bancário é começar com o pé esquerdo.

E a autorização bancária é decidida pelo Banco Central Europeu, por efeito do Mecanismo Único de Supervisão: o Banco de España instrui o processo e encaminha a proposta. A própria ficha do procedimento diz isso sem rodeios: decide o BCE e, em caso de indeferimento com base na legislação nacional, a Comissão Executiva do Banco de España. Isso condiciona o idioma, o calendário e a estratégia de interlocução.

Uma observação sobre prazos que convém ter sempre presente: a contagem não começa com a apresentação, mas com o recebimento da documentação completa. Os regulamentos dizem assim — “a partir de seu recebimento [...] ou do momento em que se complete a documentação exigível” — e o Guia do Banco de España confirma: três meses “a contar do recebimento do pedido, se estiver completo”. Um processo incompleto não consome prazo: ele o reinicia. Por isso, um programa de atividades bem construído não é uma questão de forma, mas de calendário.

Há ainda cinco modelos setoriais que o Banco de España publica para instituições de pagamento e de moeda eletrônica e que correspondem um a um às alíneas f), g), h), i) e j) do artigo 2.1: incidentes de segurança, dados de pagamento sensíveis, continuidade da atividade, dados estatísticos de pagamento e fraude, e política de segurança. Usar esses modelos poupa uma rodada inteira de exigências, porque garante que cada alínea do regulamento tenha seu documento e que o documento responda ao que se pergunta.

Vale a pena se deter na pré-solicitação. O Guia do Banco de España indica que “oferece-se aos Solicitantes a possibilidade de realizar uma reunião antes de apresentar formalmente o pedido”. Essa reunião é o melhor momento para testar o enquadramento dos serviços nas categorias legais, que é justamente a decisão que mais tarde condiciona o programa, o passaporte e a futura ampliação. Chegar a ela com o programa de atividades já redigido, ainda que em rascunho, muda completamente a qualidade da conversa.